一、《意見》起草背景

黨的十八屆三中全會提出，“對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度”。黨的十九屆四中全會報告明確，要“加大對嚴重違法行為處罰力度，實行懲罰性賠償制度”。2021年1月1日施行的民法典，不僅在民事責任章第179條繼續沿用民法總則關于懲罰性賠償的原則性規定，還專門在侵權責任編環境污染和生態破壞責任章第1232條新增加規定了生態環境懲罰性賠償制度。

根據省發改委《營商環境創新試點改革事項清單》、省政府辦公廳《全省或部分設區市實施的國家試點改革事項清單》、省司法廳《打造公正透明的法治環境實施方案（2022-2024年）》等相關文件要求，省生態環境廳牽頭負責承擔環境保護領域“懲罰性賠償”改革試點工作。省生態環境廳法規處在省內選取南通市作為試點地區，在2022年期間，由我市探索開展懲罰性賠償試點工作，探索出臺相關文件，開展案例實踐工作。

懲罰性賠償，作為損害賠償填平原則的突破，通過讓存在主觀故意的不法行為人承擔超出實際損害數額的賠償，達到充分救濟受損生態環境、制裁惡意侵權人的效果，具有懲罰、震懾、預防等多重功能。法規處在總結南通市已辦結的400余件生態環境損害賠償案件經驗的基礎上，就生態環境損害賠償案件適用懲罰性賠償的內涵、適用范圍、認定要件、取證要點、賠償金額計算、磋商與訴訟銜接等具體問題進行了明確，起草了《意見》初稿。

二、主要考慮

在起草過程中，我們注重把握好以下幾個方面：一是創造性明確生態環境損害懲罰性賠償內涵。結合民法典相關規定，參考相關學術專家意見，《意見》率先就生態環境損害懲罰性賠償內涵作出了界定。我們將懲罰性賠償初步定義為“在生態環境損害賠償過程中，針對侵權人故意實施的違反環境保護法律法規及相關制度規定，造成環境污染的嚴重后果，賠償權利人超過侵權人造成的生態環境實際損害范圍，要求侵權人再加罰一定數額或者一定倍數賠償金”。二是注重懲罰性賠償判斷標準與具體適用情形的結合。為了準確開展懲罰性賠償工作，《意見》結合相關法律規定，在對“故意”、“嚴重后果”等作出界定的同時，明確了“應當適用懲罰性賠償”的6類情形和“應當適用懲罰性賠償”3類（含1類兜底）情形，有利于方便基層開展案例實踐。三是注重懲罰性賠償磋商與行政執法結合。懲罰性賠償磋商必須基于嚴謹的調查事實和證據，所以《意見》第5條明確了執法人員在行政執法時應當重點調查收集的證據內容。同時，根據省廳關于行政處罰自由裁量基準的相關規定，《意見》認為，侵權人已受到懲罰性賠償，對其同一侵權行為請求減輕行政處罰的，可以在自由裁量范圍內予以考量。四是注重懲罰性賠償理論可行性與實踐可操作性相結合。從理論可行性的角度，《意見》認為，懲罰性賠償金額的確定應當綜合考慮侵權人的惡意程度、侵權后果的嚴重程度、侵權人因污染環境、破壞生態行為所獲得的利益、侵權人所采取的修復措施及其效果等因素。從實踐可操作性的角度，《意見》對屬于“應當適用懲罰性賠償”“可以適用懲罰性賠償”兩種情形分別作出不同的系數規定，特別對于涉刑事案件，一般實際賠償金額較大，且屬于“應當賠償”的范圍內，因此確定的應當適用懲罰性賠償的起點并沒有定太高，最低系數定在1.05。五是注重生態環境損害懲罰性磋商與訴訟的結合。在具體內容規定上，注重吸納《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》的相關規定，注重適用情形的融合銜接，確保具體《意見》內容的權威性和有效性。同時，《意見》中對懲罰性賠償的構成要件、適用條件和調查取證等方面都作出明確規定，并在第11條規定，無法達成磋商一致意見的，可以向人民法院提起生態環境損害賠償訴訟，實現了生態環境損害懲罰性磋商與訴訟的有效銜接。

三、《意見》主要內容

《意見》共四章14條，主要包括總則、適用范圍、賠償要求、附則等相關內容。

第一章，總則，共2條內容，主要明確了懲罰性賠償的涵義及金額計算方式。第1條結合《民法典》相關規定，明確懲罰性賠償為侵權人在“造成的生態環境實際損害范圍外，再加罰一定數額或者一定倍數賠償金”。同時第2條明確了懲罰性賠償金額的計算，應當以環境污染、生態破壞造成的實際生態環境損害賠償數額作為計算基數，具體可以根據生態環境損害鑒定評估報告或意見予以確定。

第二章，適用范圍，共6條內容，主要明確了懲罰性賠償的適用范圍和具體判斷標準。其中，《意見》第3條、第4條分別對賠償權利人在開展生態環境損害賠償磋商過程中，在“應當適用懲罰性賠償”和“可以適用懲罰性賠償”的情形作出了明確。其中，在“應當適用懲罰性賠償”中，將“通過暗管、滲井、滲坑、灌注，篡改、偽造監測數據，或者以不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式，違法排放污染物的”等6類明顯具有主觀故意的情形列入其中；同時確定“超標排污”等2類“可以適用懲罰性賠償”的情形，并對具體是否適用的判斷考量因素進行了列明。第5條、第6條明確了執法人員需要調查收集的證據和可以參照的證據裁量。第7條明確了“故意”的認定要求以及執法取證的重點內容。第8條明確了“造成嚴重后果”的情形。

第三章，賠償要求，共3條內容，主要明確了懲罰性賠償金額的計算、與行政處罰及訴訟的銜接等內容。第9條明確了懲罰性賠償金額的確定，確定了具體的考慮因素，以及懲罰性賠償計算系數。其中，對屬于“應當適用懲罰性賠償”的，懲罰性賠償金額應以實際生態環境損害賠償數額為基數，在1.05倍至1.5倍之間合理確定；對屬于“可以適用懲罰性賠償”的，懲罰性賠償金額應以實際生態環境損害賠償數額為基數，在1.05倍至1.25倍之間合理確定。第10條明確了懲罰性賠償與行政處罰內容的銜接，規定侵權人已受到懲罰性賠償，對其同一侵權行為請求減輕行政處罰的，可以在自由裁量范圍內予以考量。第11條明確了處罰與訴訟的銜接。如果賠償權利人經與侵權人磋商，無法就生態環境損害懲罰性賠償達成一致或者無法進行磋商的，賠償權利人可以基于確定的生態環境損害懲罰性賠償金額提起訴訟。

第四章，附則，共3條內容，主要明確了適用范圍、制定解釋主體及實施日期等?！兑庖姟愤m用于南通市生態環境局及派出機構辦理的生態環境損害賠償案件。各派出機構可以結合本地實際情況，研究制定本地具體化的實施意見。