一、制定背景

2019年11月19日，我局制定了《南通市生態環境局對環境違法行為情節輕微認定的意見（試行）》（通環辦〔2019〕32號），就輕微違法行為認定統一了認定標準、規范了自由裁量行為，為實現“依法依規監管 有力有效服務”發揮了積極作用。2021年7月15日，新修訂的《行政處罰法》實施，該法在原有輕微免罰的基礎上，進一步提出了“首違不罰”制度。

為進一步抓好《行政處罰法》等相關規定落實，全面貫徹《江蘇省優化營商環境條例》《關于推行涉企免罰輕罰清單加強柔性執法進一步優化營商環境的實施意見》（通司發〔2020〕63號）《〈關于推行涉企免罰輕罰清單加強柔性執法進一步優化營商環境的實施意見〉實施細則》（通司發〔2020〕65號）等相關文件要求，法規處牽頭起草了《清單》初稿。

在此基礎上，法規處組織征求了局內各處室、直屬單位及各駐縣市區局的意見，并在局網站上公開征求了意見，根據反饋意見進行修改完善，最終形成了《清單》草案。

二、主要考慮

在起草過程中，我們注重把握好以下幾個方面：一是注重優化營商環境與保護生態環境相結合。在積極保護企業權益的同時，嚴格抓好生態環境保護工作。在本次涉及的七項免罰清單中，除第四項涉及水污染物輕微超標免罰外，其余六項免罰內容均屬于手續（臺賬）類管理事項，客觀上沒有環境危害后果。針對水污染物輕微超標免罰，注重區分直接排放、間接排放產生的客觀影響，通過適用不同免罰標準，最大限度保護環境。此外，大氣污染是當前環境治理的重點，《清單》刪除了原有的涉氣超標免罰的相關規定，且未在涉氣領域作出輕微免罰規定。二是注重輕微免罰與首違不罰相結合。此次修訂的《行政處罰法》，首違不罰是一大特色和亮點。但在具體工作中，哪些執法事項適用首違不罰、首違不罰的起算期限如何計算等并不明確。此次《清單》制定過程中，注重輕微免罰與首違不罰相結合，針對污染物輕微超標、未按照規定設置危廢標志、未按照規定建立危廢臺賬、未按照規定填報排污登記表等四類行為，均規定了“兩年內首次發現”的適用要求，在對企業輕微免罰的同時，也對企業加強內部環境管理提出了要求。三是注重輕微免罰與指導教育相結合。根據新的《行政處罰法》要求，對涉及的違法行為，在不予行政處罰的同時，還應當對當事人進行教育。此次制定的《清單》將教育內容書面化。在以往主要通過不立案、銷案等方式進行不予處罰的基礎上，明確了不予處罰應當制作《不予處罰決定書》，同時將對當事人的教育內容作為不予處罰文書內容的一部分，進一步提升了處罰教育的實效。四是注重原有情節輕微認定意見與新《清單》的結合。新的《清單》在沿襲原有認定意見中輕微免罰相關規定的同時，結合當前環境治理工作重點，剔除了涉氣超標免罰相關內容。在此基礎上，新增補了未按照規定建立危廢臺賬、未按照規定填報排污登記表等兩類違法行為。此外，為了便于《清單》的貫徹落實，此次制定的《清單》改變了以往原則性規定的做法，在指明具體違法行為的同時，直接列明了違反的法律條款，操作性和指導性更強。

三、主要內容

《清單》正文共9條內容，其中7條為具體的免罰行為內容，2條為程序性條款。

第一條，涉及報告書、報告表類建設項目“未批先建”的免罰。該條款共包括了建設項目環境影響報告書、報告表未依法報批，建設項目發生重大變動后未重新報批，以及報批后未經批準等三類情形下，擅自開工建設的違法行為。為了保障準確適用，該條明確了免罰的兩個條件，從行為危害性上，要求“未造成環境污染后果”；從整改要求上，要求“責令停止建設后及時停止建設”，并且“主動恢復原狀”。

第二條，涉及登記表類建設項目“未及時備案”的免罰。由于環境影響登記表類項目主要是手續備案問題，該條要求企業在“檢查之日起3日內完成備案”即可。

第三條，涉及建設項目“未驗先投”的免罰。從罰款金額看，“未驗先投”處罰額度較高（20-100萬元），并且需要同時處罰相關責任人（5-20萬元）。為了確保符合“輕微”要求，該條明確了適用“未驗先投”免罰的三個條件：從適用前提看，必須是“配套建設的環境保護設施已建成”的項目；從客觀影響看，要求“項目未造成污染后果”，即沒有造成環境危害；從整改要求看，企業應當“主動關閉或者恢復原狀”。

第四條，涉及水污染物“超標”的免罰。本條從環境影響的角度出發，區分了直接排放和間接排放的不同適用標準，其中直接排放的，“超標倍數在0.1以內，pH值大于等于5且小于等于9.5”；間接排放的，“超標倍數在0.5以內，pH值大于等于4.5且小于等于10”。同時，為了防止企業放任自身主體責任，明確了前述內容適用的前提應當是兩年內首次出現此類違法行為。

第五條，涉及危險廢物“未按照規定設置標志”的免罰。危險廢物的容器、包裝物或者收集、貯存、運輸、處置危險廢物的設施、場所按照規定“設置危險廢物識別標志”等內容，屬于純管理性的工作內容，客觀上并不存在環境危害?？紤]到此類行為改正可能涉及制作危廢標志牌等工作，條款明確應當“在檢查之日起5日內完成整改”。

第六條，涉及危險廢物“未按照規定建立臺賬”的免罰。建立危廢管理臺賬，是企業加強內部環境管理的一項內容?？紤]到危廢管理涉及社會環境安全、責任重大，本條規定了免罰的前提為“已在省危險廢物全生命周期監控系統中申報了危險廢物的種類、產生量、流向、貯存、處置等有關資料”，要求企業在“檢查當日立即改正”，并且此類行為應當是兩年內首次出現此類違法行為?？紤]到企業需要對以往臺賬進行補充等合理時間，條款明確企業應當在“在檢查之日起3日內完成整改”。

第七條，涉及排污許可管理“排污登記表沒有填報”的免罰。本條要求，企業應在檢查之日起3日內完成填報，并且此類行為應當是兩年內首次出現此類違法行為。

第八條，涉及免罰案件的決定程序、文書制作、教育指導等規定。明確免罰案件應當經過集體研究，同時制作不予行政處罰決定書。在不予行政處罰決定書同時要對當事人進行教育工作。

第九條，涉及本清單的生效時間以及原有規定的廢止。明確本清單自印發之日起施行，同時原有的規定同時廢止。