一、生態環境損害賠償制度開展地方立法的重大意義

制定本市《南通市生態環境損害賠償程序規定（草案）》（以下簡稱《程序規定》）是貫徹落實黨中央、國務院生態環境損害賠償制度改革部署的重要舉措。建立健全生態環境損害賠償制度是生態文明體制改革的重要組成部分，是黨中央、國務院作出的重大決策。生態環境損害賠償制度以“環境有價、損害擔責”為基本原則，以及時修復受損生態環境為重點，是破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的有效手段，是切實維護人民群眾環境權益的堅實制度保障，是深入貫徹習近平生態文明思想的具體舉措。開展《程序規定》立法，有利于全面系統推進我市生態環境損害賠償工作。

制定本市《程序規定》是提升我市生態環境保護法治化水平的必然要求。習近平總書記強調，要以法治力量推進生態環境治理體系和治理能力現代化。近年來，南通市在生態環境損害賠償制度改革工作取得了較好的成績，形成了一批成熟經驗，迫切需要通過立法予以系統固化。同時，在實踐中相關工作還主要依靠政策性文件在推進，存在相關部門損害賠償職責不明、辦案程序不清等問題，亟需通過立法來規范。制定《程序規定》有利于將生態環境損害賠償工作納入法治化軌道，積極發揮法治引導、推動、規范、保障改革的作用。

制定本市《程序規定》是推進我市生態文明建設的客觀要求。構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度，是美麗中國建設的重要制度組成部分，是深化生態文明體制改革，推進機制創新的重要內容。南通市作為全國生態環境損害賠償制度實踐引領區、全國唯一生態環境損害賠償制度改革基層聯系點，在生態環境損害賠償制度探索、案例實踐等豐富積累的豐富的經驗。制定《程序規定》，有利于將政策措施上升至法律制度層面，能夠最大程度促進“環境有價、損害擔責”社會共識的達成，持續改善環境質量，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，加快推進美麗南通建設。

二、制定過程

市生態環境局作為《程序規定》牽頭起草單位，成立立法工作領導小組，擬定工作計劃，按序時推進。

一是調研起草階段，學習先進地區生態環境損害賠償改革經驗和地方立法內容，前后赴浙江、貴州、山東、湖北等地區調研，在借鑒先進經驗的基礎上，結合南通實際，厘清《條例》制定的總體思路，確定基本框架，整理立法政策文件匯編，起草《程序規定》及《對照表》。

二是征求意見階段，通過市生態環境局網站向社會公開征求意見，組織召開利益相關人立法座談會，向全市各有關部門、縣（市、區）、鄉鎮以及企業等征求意見，對《程序規定》進一步修改完善。

三是聽證論證階段，召開立法聽證會、專家論證會，邀請人大代表、政協委員和法律專家以及企業代表等，對《程序規定》主要內容進行聽證、論證。先后經過多輪修改完善，形成《程序規定》。

《程序規定》初步成稿后，各階段共收到15個部門、13名代表（專家）反饋的修改意見、建議27條，對其中8條合理意見、建議吸收采納。其中，15個市級部門中共有4 個部門提出4條意見、建議，對采納吸收1條，不予采納3條。具體情況為：對水利局提出的“明確磋商滿九十日的具體起算時間節點，建議可規定為磋商告知書送達滿九十日”予以采納；對市司法局（因本市無生態環境類司法鑒定機構，建議將第二條中“司法行政”“司法鑒定”內容刪除）、市城管局（刪除第二條中的城市管理）、海事局（由于船舶流動性大、結構設備專業性強以及船舶所有人、經營人、管理人多在外地，造成船舶污染造成的生態環境損害調查取證難度大，因此在九十日的調查期限難以完成取證調查，建議延長調查期限）等三家單位的意見未予采納。

三、主要考慮

《程序規定》堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想，堅持依法推進、適度創新，環境有價、修復優先等理念，全面細化生態環境損害賠償工作要求，規范生態環境損害賠償程序規定，具體起草思路包括以下三個方面：

一是堅持問題導向?！冻绦蛞幎ā返亩ㄎ皇恰靶】祆`”立法項目，立法切口小、條文少、內容精、措施實等是“小快靈”立法的顯著特點。此次《程序規定》聚焦基層磋商主體缺失、部門聯動不足等突出問題，分別作出了相應規定，有效破解了當前生態環境損害賠償工作中存在的困局。

二是強化經驗固化。南通在生態環境損害賠償工作中探索了一系列行之有效的做法，總結了一些生態環境損害賠償工作的成熟經驗。此次立法，對前期經驗進行了系統梳理和提煉，在具體制度設計上，將電子化等簡易評估、植樹育林等替代修復、磋商在處罰裁量中考量等上升為法律規定，有利于更好地擴大南通的成熟做法。

三是注重實踐引領。貫徹部省共建關于生態環境損害賠償制度實踐引領區建設要求，在現行法律法規及政策性文件的基礎上，結合生態環境損害賠償工作實踐，探索適度創新。在政府主體責任上，明確了市、縣（市、區）、鎮（街道）三級政府主體責任，明確了生態環境損害賠償職能部門。在磋商處罰聯動辦理上，將磋商案件辦理明確為處罰案件法定中止事由。此外，還就清潔生產等替代性修復作出了規定。

四、主要內容

《程序規定》共17條，主要內容圍繞部門職責、啟動程序、調查程序、終止程序、鑒定評估、磋商程序、協議簽訂與履行、修復開展、裁量情節、組織保障等內容。大致可以分為八個主要方面：

第一個方面，第1條，主要規定了立法的主要目的和依據。

第二個方面，第2條，主要規定了三級政府及各部門職責。市人民政府是生態環境損害賠償權利人，縣（市、區）人民政府、開發區管理委員會負責轄區內重大案件辦理，鎮人民政府（街道辦事處）配合做好相關工作。同時，明確縣級以上（包括市、縣兩級）生態環境、自然資源、住房城鄉建設、城市管理、交通運輸、水利、農業農村、海事等部門和機構具體負責生態環境損害賠償工作。與此同時，明確了與檢察機關的銜接機制?？紤]到各部門具體的損害賠償職責由賠償權利人市政府指定以及部門職責可能會隨機構改革而變動，立法中就各部門職責沒有作出詳細規定，具體可結合市政府文件來確定。

第三個方面，第3-4條，主要規定了損害賠償索賠程序的啟動。第3條主要明確了損害賠償程序啟動以及移送的期限要求。第4條主要明確了可以不啟動或者終止索賠的情形。

第四個方面，第5-8條，主要規定了損害賠償的調查程序。第5條明確了調查的具體內容，以及行政執法中的一案雙查責任。第6條就鑒定評估作出了規定，在委托形式上，可以由具體的部門或者機構單方委托，也可以與賠償義務人協商后共同委托。第7條規定了簡易評估程序，規定了類案參考、電子化評估等簡易評估形式。第8條規定了損害賠償的調查期限以及例外情形，明確了損害賠償可以作為處罰案件中止調查的事由。

第五個方面，第9-11條，主要規定了損害賠償磋商。具體規定了損害賠償磋商的內容，磋商協議的司法確認，以及磋商不能情況下的訴訟情形。

第六個方面，第12-14條，主要規定了損害賠償協議的履行以及修復。明確了賠償義務人按協議修復責任，創新提出了“植樹育林、增殖放流、提高清潔生產水平”等替代修復形式，同時鼓勵設立集中修復基地。在修復效果上，明確了部門的驗收責任。

第七個方面，第15-16條，主要規定了損害賠償工作的保障措施。結合《行政處罰法》的原則性要求，明確應當將履行損害賠償等主動消除或者減輕違法行為危害后果的行為作為從輕、減輕處罰的依據。同時，為保障各部門依法履職，提出市、縣級政府在每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況時，應當包含生態環境損害賠償工作開展情況。

第八個方面，第17條，主要規定《程序規定》施行時間。